加强地方人大预算审查监督的思考
人民代表大会制度是我国的根本政治制度。地方人大是地方国家权力机关，依法行使重大事项决定权、监督权、立法权（仅限省级和较大的市）和选举任免权，预算审查监督权是地方人大的一项重要职权，兼有重大事项决定权、监督权和立法权三项职权的特征，是实现地方人大职权的重要保障。
预算作为财政资源的分配机制，在国家生活中起着十分重要的作用，“看紧政府的荷包”是当代民主国家议会最重要的职能之一。但目前我国的预算审查监督机制还存在很多不足，如由于政府预算透明度低、编制时间短、观念陈旧、预算编制过粗、预算执行随意性大等，政府的预算很不规范；由于大量预算外、制度外资金的存在等，既破坏了政府预算的统一性，又损害了其公正性；由于人大召开会议的时间[1]与各级预算编制的时间存在极其不合理的间隔，政府预算的法律权威性受到严重质疑。从近年来审计机关披露的信息看，挤占、截留、挪用、浪费预算资金的情况时常可见，违法违纪行为还屡禁不止。造成这种现状的原因，既有整个社会执法、守法的水平问题，也体现了我国预算审查监督机制特别是人大预算审查监督机制不够科学和完善，说明了我们亟需重视和加强这方面的探讨和研究。这也是本文进行探讨和研究的主要动因。
一、加强地方人大预算审查监督的重要意义
财政的归属和行使是政治体制变革的突破口，财政是连接人民日常生活和国家政治生活的桥梁。在外国，议会非常重视对预算的审查监督。美国国会具有“掌握钱袋的权利”。总统提出国家预算报告，唯有经国会审议和批准方得生效，行政当局方可获得拨款。而控制预算不但能造成钱财转移，更能影响权力分配。通过掌握“钱袋子”，国会可以衡量政府施政目标的轻重，以鼓励或惩罚的方式，落实国会意志。正是由于1985年国会削减赤字的格拉姆法案的规定，才造成克林顿政府后来与国会的冲突，国会在1995年两度冻结了政府预算，使克林顿政府两度面临“关门”的窘境。
随着我国经济社会的不断发展和进步，人民群众的民主意识和参政议政的主动性、积极性不断提高，大家对公共财政管理也必然会越来越关注，渴望参与的要求也必然会越来越迫切。作为地方国家权力机关，地方人大在当前如何切实履行好宪法、法律赋予的权力，加强对财政预算的审查监督，从而对政府的行政行为进行限制与规范，是一个极为重要和迫切的课题。在目前，加强地方人大预算审查监督有着以下几个方面的重要意义。
1．加强人大预算审查监督是发展社会主义市场经济的需要。目前我国的社会主义市场经济正处于建立与完善过程中，在经济体制转轨和经济结构调整的过渡时期，经济的无序状况在一定范围内还严重存在着。健全财政监督机制，则可以在促进资源合理配置、国有资产高效利用，尽可能减少盲目性和非法性方面发挥重要作用[2]。连年掀起的“审计风暴”引起了国人的广泛关注，“审计风暴”揭露了政府预算执行中许多令人瞠目的违法违纪现象，这些违法违纪现象的发生和人大预算审查监督的缺位有很大的关系。要从源头上治理这些现象，必须强化各级人大的预算审查监督权。
2．加强人大预算审查监督是规范政府行政行为，整顿财经法纪和理顺财经秩序的需要。从现代经济与政治学的研究成果来看，政府并不是一个“铁面无私”的管理者，其在社会生活中同样是一个利益主体，天然地具有权力膨胀与牟取私利的本性。“看紧政府的荷包”是当代各民主国家议会的一项重要职能，也是防治腐败的一条重要途径[3]。一个国家的财经秩序是其经济运行水平、社会管理水平和法制建设水平的重要标志，是影响经济发展和社会稳定的重要因素。从目前我国经济状况看，财经纪律松弛，财税秩序混乱，偷税、骗税、挥霍浪费国家资财现象严重[4]。加强财政监督，尤其是加强人大的预算审查监督，整顿财经秩序，规范政府行政行为，维护国家利益，成为迫切需要。
3．加强人大预算审查监督是推进行政体制改革的需要。尽管过去谈政府治理模式的改变要适合中国经济社会的发展，但是如果这个治理模式仅仅局限于地方政府行政官员的任命、机构的缩减等，就不可能有真正的治理结构的改变。因此，与其强行推动不成熟的所谓治理机构的变革，不如从实际的预算改革入手，通过加强人大预算审查监督来促进公共预算的改革，从而实现治理结构的改革[5]。从这层意义上讲，加强人大预算审查监督就是推动政府行政改革的一个主要动力源，是推进行政体制改革的需要。
4．加强人大预算审查监督是坚持和完善人民代表大会制度的需要。党的十六大提出，要坚持和完善人民代表大会制度，建设有中国特色的社会主义民主政治。这其中最重要的是要加强各级人大的作用。从目前的状况看，宪法和法律赋予人大的立法[6]、监督、重大事项决定和人事任免这四项职权，除立法权能较独立、完整地行使外，其余三项职权的行使基本上还流于形式，远远达不到宪法法律所规定的要求。人大的预算审查监督权同时兼具重大事项决定权、监督权和立法权三项项基本权利的特征，加强人大的作用，可以从加强预算审查监督入手，真正落实人大对于政府预算的审查批准和监督职能，其有效行使对于激活人大制度，使其从“橡皮图章”的状态变为一个可以对政府真正实行监督的有权力的状态至关重要，对于坚持和完善人民代表大会制度有着积极的意义。
长期以来，各级地方人大积极实践、探索，不断改进和加强预算审查监督工作，从前面对我国地方人大预算审查监督工作的初步成效以及对深圳市人大近期探索的总结中我们可以看到，地方人大在预算审查监督方面取得了显著的成效，预算审查监督方式有了创新，监督力度和效果也有了加强。但从总体来说，与宪法、法律的要求差距还较大。从目前的现状和工作实践来看，突出表现在实施对预算的规范化审查监督、实质性审查监督以及效能度审查监督等方面依然存在诸多亟待化解的难题。
（一）实施规范化审查监督难
从目前地方人大的探索与实践来看，地方人大审查监督财政预算，还只是实施了一些程序方面的审查监督，要实施规范化的审查监督还存在一定的难度。
1．提交审查的时间难以执行。首先，地方财政部门很难依法按时编好财政预算草案。地方人代会一般在当年2至3月份召开，地方财政部门编制预算的时间极其短促，无法在人大会议召开前1个月提交严密、翔实、科学的财政预算草案。美国预算草案编制的时间长达9个月，法国预算草案编制的时间也要6个月。但在我国各地，如深圳市，每年市人代会的召开时间一般为当年2至3月，但财政部门一般于前年底的12月份才开始着手预算草案的编制工作，按预算草案必须于人代会1个月前提交人大的法律规定，财政部门必须于当年的1月中旬以前完成预算草案的编制工作，预算草案的编制时间只有1个多月，要在如此短的时间内提交一份严密、翔实、科学的草案根本是做不到的。
2．地方人民代表大会财政经济专门委员会或者常委会的财政经济工作委员会无法在短时间内进行规范化审查。地方人民代表大会的财政经济专门委员会或者常委会的财政经济工作委员会对财政预算实施规范化审查，必须对财政部门提交的财政预算草案的合理性进行调查论证。调查论证需要一定的时间。如法国议会对预算审查讨论的时间为3个月，美国国会对预算审查讨论的时间更长达8个月。所以即使财政部门在地方人代会召开前一个月提交了财政预算草案，地方人民代表大会财政经济专门委员会或者常委会的财政经济工作委员会调查论证的时间也不充足。
3．初审作用没有得到应有发挥。由于初审机构人员缺乏法定性，初审内容缺乏规范性，初审的效力缺乏权威性，影响了预算草案的初审质量。《预算法》规定，省、自治区、直辖市、设区的市、自治州可以根据本级人民代表大会常务委员会主任会议的决定委托本级人民代表大会常务委员会的工作委员会对预算草案进行初步审查。因为初审机构是人大常委会财经工作委员会，而初审人员大多不是人大代表，影响了初审的法律效力。加之初审仅从宏观的角度进行审查，不深入、不细致，缺乏对预算收入指标科学性的论证；初审结果也没有规范的文书，对政府如何修改预算编制要求不明确，人大常委会财经工作委员会只对人大常委会负责，而不直接对人民代表大会负责；初审情况只提交人大常委会，而不提交人民代表大会作为代表审批预算时的参考，发挥的作用有限。
1.地方人代会召开时间与预算年度不相协调。我国法律对各级人代会召开的时间没有规定，对预算年度的起始日期规定为1月1日。现在全国人代会一般在3月召开，省级代会一般在1月或2月召开，市（州）、县（市、区）、乡（镇）人代会召开的时间各地不同，但一般都在3月或更迟一些，从而造成每年年初财政无预算运行的情况。待预算获得正式批准后，预算执行差不多已过去三、四个月，在有些地方已过去半年。深圳市也存在这种情况，在2005年甚至因换届的原因，市人代会到6月份才召开，预算草案也同样等到6月才得到正式批准，这时财政年度已过去了一半。财政在较长时间里无预算运行，客观上限制了预算的法律约束力，影响了预算的严肃性和权威性，这在西方民主法制国家中是无法想象的。
2．地方人代会代表审议预算的时间太短。一般情况下，财政预算草案的报告要到人代会召开时才能发送到人大代表的手中。人代会审议预算的时间一般只有一天，即使人大代表都是专家，也难以在短短的几天时间从深层次找出问题，论证财政预算编制的合理性、合法性、科学性和效能性，审查出应消减或废止的大类、款级、项级科目，提出有效的对策和改进意见。由于人大的预算审批权不能得到充分有效的发挥，最终导致财政预算审批流于形式。特别是实行部门预算以后，随着预算编制的细化，预算草案将从过去的“看不清”、“看不懂”，到现在的“看不完”。因为每个省市都有100多个一级预算单位，每个预算单位的预算草案又都是厚厚的一大本。人代会会期短、议题多，要求代表要在这么短的时间内，对细化的部门预算进行充分、深入的审议，并不现实。
3．在传统思维中，地方人大的工作机构在一定程度也被视为“政府部门”。由于我国行政机构设置的特殊性，党委、人大、政府、政协甚至工、青、妇等群团组织都属于“行政机关”，在一般老百姓的眼中更都是“政府部门”，确实从工资、福利、行政级别、人员升迁等方面来说，它们一点差别都没有，这在一定程度上反映我国行政机构的现状，大家分工不分家，讲求一团和气，都是自己人。试想在这种体制下地方人大如何能进行动真格的审查监督。另一方面，人大了解预算执行的具体情况，要通过审计部门的审计工作报告。事实上，审计部门隶属于政府，人大要依据审计的报告揭示预算执行中的关键性问题，是很难达到目的的，这在一定程度上也影响了人大预算审查监督的客观公正性。
随着人民当家作主的意识不断增强，各级地方人大审查监督财政预算草案的可行性和批准财政预算的严肃性在不断加强，但对财政预算发挥高效配置资源，促进经济和社会事业发展的作用方面的审查监督相对滞后。
1．由于法律法规的规定都侧重于对预算支出的审查监督，实际操作中，很多地方人大重预算支出项目的审查，而轻预算收入指标合理性的审查。如《深圳市人民代表大会审查和批准国民经济和社会发展计划及财政预算规定》在规定审议有关预算收入的内容方面，也只是规定重点审查预算收入的编制是否有隐瞒、少列或者虚列的情况。这样使得对预算收入指合理性缺乏审查，财政作为调节经济、优化经济结构的作用得不到有效发挥，尤其是税种税额指标分配得是否合理，直接关系到能否调动纳税人的积极性，关系到国家产业政策执行等，因缺乏这些环节的审查，影响了财政经济杠杆作用的发挥。
2．对于政府花多少钱、花到什么地方、钱从哪里来盯得紧一些，对于政府花的钱是否公平有效还不大注意。目前，由于政府批复预算不及时、超预算列支、随着调整变更科目、挤占专项资金和补助资金等等问题比较严重，人大对预算资金的使用效益也存在说不准、说不清的问题。所以，对于财政预算资金的使用效益，还缺乏考核标准和约束机制，对财政预算资金发挥的作用方面的审查往往很难。在深圳市人大以及其它少数地方人大，目前已在探索使用绩效审计监督的方式，且已取得了一些效果。但所涉及的资金是总预算中的极小部分，且必须借助政府审计机关的力量，作用也只能仅限于小范围。
3．预算外的收支难以监督。提交给人大审查批准的是未能覆盖政府全部收支的不完整的预算。除了列入预算的收支之外，政府部门还有预算外的收支，甚至制度外的收支。提交人民代表大会审查的预算既是不完整的，又未能覆盖全部政府收支，预算内外两张皮的问题没有很好地解决。各部门的预算外收入，目前从形式上编入了各部门预算中，但没有达到预算内外统筹安排、预算外资金收支脱钩的要求。这问题几乎在全国所有地方普遍存在。如深圳市2005年预算内财政收入为412亿元[7]，但未列入预算收入的仅国土基金一项就达几十个亿，如此大的资金量没有纳入预算接受权力机关—人大的监督，确实是我国预算体制的一大漏洞。
虽然宪法、地方组织法、预算法、审计法都赋予了地方人大预算审查监督权，但地方人大的这项权力在很大程度上没有得到充分的行使，存在着上述的规范性审查监督难、实质性审查监督难和效能性审查监督难的问题。究其原因，既有法律方面的原因，也有体制方面的原因。本人认为，造成目前地方人大在审查监督预算中存在诸多难题的原因，归纳起来主要有如下四个方面。
关于各级地方人大预算审查监督职权，我国宪法和法律只作出了原则性的规定，涉及操作性的具体内容，如预算批复和拨付制度，预算调整的范围、幅度和程序，重大项目投资和建设监管制度，财政转移支持制度，监督机构的设置和人员的配备要求，监督的手段和方式等都缺乏明确而具体的规定，相关配套的专项法律法规非常匮乏，预算执行监督机制缺乏完整的逻辑结构，相关法律机制尚未建立，致使预算监督工作的随意性较大，法律赋予地方人大的监督职权难以真正、有效地落实。
在政府提交人大审议的预算执行情况报告方面，法律只规定提交的期限和方式，对报告的要件和相关资料的报送缺乏更为具体的规定，因而各地的报告内容和质量都差别较大，有的能省则省、能简则简，报告收支总体执行情况多，对具体项目的收支和投资情况介绍少，也缺乏深入、具体的分析和研究，报告的质量难以保证。在预算变动方面，缺乏对预算超收和预算调整的权限、程序等方面的明确规定。在法律责任方面，对“事”的处理没有有机地和对“人”的处理结合起来，处罚方式比较单一，缺乏全方位的问责制度设计，有关人员承担的责任也远远轻于其违法行为，导致一些违法现象屡禁不止等。
从实践来看，财政法律体系在整个行政法规体系中处于滞后和较弱的位置，与土地法、规划法、环保法等行政法规相比处于落后地位，与财政法律在国民经济和社会事业发展中的地位极不相称。预算法的有些内容已明显过时，缺乏约束力。从近些年来人大执法检查来看，目前已有十几部法律超越预算法对“财政支出”作出了安排。预算法与教师法、教育法、农业法、科学技术推广法等法律不统一，存在“碰撞”现象。在单行法不断出台财政预算安排的内容的情况下，预算法已显得过时，难以承担集中行政区域财力，依法统筹安排的法律义务。到目前还没有出台一部规范和调整中央和地方五级政府之间收入分配关系的法律，财政资源的分配还是由行政权力的大小而决定的，这必然受人为因素影响，也使人大对重要的财政收入方面无法实施监督。
地方人大要实施监督，有关预算的基础和背景资料是必不可少的依据。但实践中，地方财政预算并未完全体现同级财政资金的总量，不少的财政资金游离于预算之外，如彩票公益金、行政事业性收费等；预算资金的分配比较粗简，财政转移支付的具体情况很难从预算执行报告中看出，上年累计节余的资金也容易成为监管的死角，财政增长部分的分配也缺乏透明度。由于地方人大无法知道预算资金具体分给了谁、分到哪些具体项目上，所以，很难对预算资金分配行为的合法性和合理性进行准确地判断
预算执行部门与地方人大之间的信息严重不对称，不仅削弱了地方国家权力机关对预算执行的监督实效，而且还会导致道德上的风险，因为失去监督的权力必然导致腐败。地方国家权力机关的监督不到位，法定的监督形式不落实，无疑为某些部门或人员挤占、挪用财政资金提供了便利，客观上纵容了浪费和贪污行为的发生，最终造成预算执行不力的结果。这些损失和风险最终要由公共和社会来承担，近年来，随着社会民主法治意识的不断增强，提高预算执行透明度、扩大预算公开性的呼声越来越高。公开就是一种监督，公开预算信息有利于减少资金使用的随意性，便于人大和公众对预算执行情况进行监督，对树立政府的公信力有很大的好处。
目前的预算改革虽然有些地方在透明的程度上有所进步，但远远不够。中国公众参与政府决策的过程除了一些价格听证方面的活动外，其他方面的听证非常少，而对于政府预算的听证根本就没有出现过。连听证都没有的预算，何能称之为公共预算？一个没有公众参与的预算，就不能成为公共预算，因为预算的所有主导权还在政府手中，社会公众对预算不了解，既没有发言权，也没有监督权，政府我行我素，想怎么花钱就怎么花钱，这对于中国的经济和社会发展是非常不利的。
从各级人大代表组成来看，他们来自社会各阶层和各行各业，其中不乏精通财政的专业人员，但总体素质参差不齐，就总体而言，并不了解预算的特点，项目之间的关系，内容结构以及专业名词的涵义，审查难以深入。另外，他们都有自己的工作岗位，除了每年一度的人代会，平时很少有时间顾及履行代表职责，要抽出时间来参加预算如此专业的审查就更难了，这在很大程度上决定了目前人大对预算的审查批准往往流于形式。
由于我国现行的人大常委会制度安排，地方人大常委会组成人员构成的最大特点就是专职和兼职人员并存。其中，常委会的专职组成人员多数是从党委、政府部门的岗位退出，作为照顾性安排到人大常委会来工作的。虽然，这类人员的政治觉悟和工作经验都比较丰富，但人大常委会作为地方的国家权力机关，需要高度的法律意识和精通立法、经济决策等方面的专业知识。这类人员转到人大常委会的岗位上后，面临着重新学习和熟悉工作的问题。需要重新培养和增强法律意识，从头学习人民代表大会制度的知识。因为他们的年纪普遍偏大、精力有限，故须经过相当长一段时间的学习和实践，才能熟悉和行使人大常委会的职权。当他们对人大常委会行使职权的程序和方式有一定程度的了解和体会后，又快到换届或退休的时节。因年龄所限，其中部分人员的工作水平再高也难以连任。到新一届人大常委会，此类情况再次重现，周而复始，对人大常委会工作的连续性造成了严重的影响。这种状况严重限制了人大常委会职权的行使，对预算执行监督权的落实在客观上造成了不小的影响。
在兼职的人大常委会组成人员，由于兼职的常委会组成人员多数是某一方面的代表性人物，在其领域都有一定的影响和造诣，因此往往担任一定的领导或权威职务本职工作都比较繁忙。虽然这类人员的能力与水平都不低，无奈其时间和精力有限，无暇顾及人大常委会的工作，因为仅仅是审议地方性法规，就需要耗费大量的时间和精力，执法检查和视察更是难以抽出时间，对专业性很强的预算监督更是难以真正地投入。
另外，地方人大目前的工作机构设置和运作程序，还难以适应预算监督工作的需要。因为，预算是参与国民收入分配的系统工程，具有较强的专业性、技术性和法律性，虽然地方人大常委会设立了财经工作委员会等工作机构，但其人员编制十分有限，知识结构还不够专业和全面，人员的现状和专业水平还难以满足预算监督工作的需要，专业、高质的意见和建议仍然比较缺乏，这也影响了人大常委会预算监督权的全面落实。以深圳市人大为例，虽然早在98年就成立了计划预算工作委员会，但编制只有5名，工委正、副主任各1名和办公室工作人员3名，却要担负着全市近100个部门多达400亿元预算的主要初审和监督工作，这决定了审查和监督工作只能是粗线条和形式上走过场，很难有实质性的后果。
在预算监督实践中，地方人大对预算审查监督的方法和手段都十分单一和有限。目前，各地基本上只采用听取和审议政府预算执行情况报告这一种方式，而且一般一年仅限于两次。由于人代会和人大常委会会议制度设计上的缺陷，政府预算的有关正式报告提交往往比较匆忙，距人代会或常委会的开会时间比较近，不能提前适当的时间送交代表或常委会组成人员，因此，代表和常委会组成人员通常不能事先审阅和消化报告的内容，更无法就相关内容进行调查核实，代表或常委会组成人员的会前准备工作就显得相当不足，对报告中有关预算事项的审议缺乏把握。在人代会或常委会会议期间，由于会议的议程比较多，规定每项议程的审议时间通常比较短。因此，对预算各项情况报告的审议难以全面展开，多数只能依赖有关工作部门的初审意见，因而审议内容缺乏广度和深度，缺乏针对性和力度，使人大的审议流于形式，未能充分发挥出地方人大制度设计中预期、应有的成效。
由于预算监督机构设置和人员配备方面的局限，加上对预算审查监督的重视程度不够，地方人大对预算审查监督的工作没有大的、实质上的突破，人大诸多法定的工作监督方式很少被选择和使用。例如，人大通常的监督方式—询问和质询很少被使用，代表或常委会组成人员即使对预算有不少疑问和问题，都很少提出询问和质询的要求；特定问题的调查就更为少见，对预算执行中的重大问题几乎很少进行调查，这也造成了监督方法的缺位；罢免相关责任人和撤销预算方面不适当的决定几乎闻所未闻，虽然这是人大预算监督权最为刚性的方法，但在实践中几乎从未被使用过。如深圳市人大虽然于近几年对加强预算审查监督的方式进行了积极探索，绩效审计监督方式的效果不错，实行了事后“买单制”，相关责任人也承担了一定的责任，在全国影响性很大，但是即使这样，罢免相关责任人和撤销预算方面不适当的决定这些事情还没有过。但在外国这可是常见的事情，美国的克林顿政府就因国会不批准其预算而关门了好几天，中国香港特区政府的前财政司长梁锦松也仅是涉嫌事先知道一些政策的调整而少花5万元港币买了一台车而被立法会追究，最后被迫辞职下台。
由以上的论述可以看到，由于法制建设的滞后、财政体制性的矛盾以及地方人大自身力量的不足和审查监督方式的单一和地方人大与预算部门之间的信息不对称等，影响了地方人大对预算的审查监督。本人认为，地方人大要加强对财政预算的审查监督，关键要从增强预算审查监督的可操作性、规范性和实效性上下功夫。
我国的宪法原则已经明确，我国是社会主义市场经济体制的国家，社会主义市场经济就是法治经济。随着我国市场经济体制的完善，公共财政框架的建立，政府公共管理职能的加重，财政体制的法治化已刻不容缓。立法的不配套是影响地方人大预算审查监督作用有效发挥的主要原因之一，要增强预算审查监督的可操作性，就必须在修改和完善法律法规上下功夫。
1.要修改和完善《预算法》。从目前的工作实践来看，94年颁布实施的《预算法》在审查主体、财政年度、审查范围、预算调整、法律责任等各方面的规定都在不同程度的缺陷，缺乏可操作性。全国人大应适时修改预算法，对一些不合时宜的条款进行修改，对一些界定不清的要界定清楚，对一些应该补充的要尽快补充完善，使地方各级人大在预算审查监督实践中有法可依、有法能依，使于操作执行。
首先是预算编制与预算执行年度要统一，人代会的召开时间与预算年度要相协调。从世界各国预算年度的确定来看，有的采用历年制，即自1月1日起，至12月31日止，如法国、比利时、荷兰、瑞士等国家。有的则采用跨年制，即一个预算年度跨越两个日历年度，但起讫时间各国又有所不同。有4月制的，即自4月1日起，至次年3月31日止，如英国、日本等；有7月制的，即自7月1日起，至次年6月31日止，如意大利、加拿大、西班牙、葡萄牙等；有10月制的，如美国。跨年制之所以与历法年度错开，主要是为了迁就预算编制与审批程序，确保“预算年度与政府预算编制及执行周期严丝合缝[8]。根据我国目前的实际情况，为解决预算先执行再审批的问题和矛盾，可考虑对财政年度进行调整，将目前的预算年度由历年制改为跨年制，预算年度可以从4月1日开始也可以从5月1日开始以消除时间差。
其次，从目前的现状来看，财政部门报送人大及人大财经委有关预算执行的日常简报和报表，做法还很不规范，甚至个别部门存在拒绝报送、延迟报送、虚假报告等行为。另外，由于选民或选举单位对代表平时履行职务情况掌握不透，对代表进行监督又缺少明确可行、具有约束力的具体规定，造成有的代表在审查监督预算时缺乏责任心，没有认真履行其职责和义务。所以，应修改预算法，规定详尽的法律责任，国家机关工作人员不严格执行预算应承担相应法律责任，人大代表不认真审批预算也应承担相应的法律责任。同时，要增加政府预算编制及人大审批预算时间，并配以专门的特定的程序加以保证。例如，可以借鉴美国预算审查程序中的辩论、听证、修改、宣读、投票等制度。
2.制定规范国民收入分配的财政法律法规。收入分配制度的规范化、法制化是预算审查监督的基础，没有稳定收入基础的审查监督只能是形式上的审查监督，而无实质上意义上的审查监督。用法律来规范收入分配制度，使国家收入的分配制度规范化、制度化、透明化，是人大预算审查监督落到实处的关键。通过全国人大修改预算法、税法等相关法律法规，制定规范分配国民收入的专门法律法规，确定中央与地方四级政府之间的责任范围和收入权利范围，同时解决事权和财政不统一的矛盾。用法律手段来解决地方政府收入分配制度不稳定的问题。用法律的强制力量、可预测的权利义务关系来解决政府之间的利益分配的关系，让地方政府在法律保障下建立稳定的收入来源，使地方政府拥有真正独立自主的预算权。所以，立法机关要通过立法的形式来规范收入国民分配，为地方人大开展预算审查监督提供基础。
3.修改《审计法》。现行《审计法》在制度设计上将国家审计机关归类为政府组成部门，将审计归类为政府内部审计，这种自我监督的审计体制设计，违背了监督的独立性原则，必然会影响审计结果的客观性和公正性，从而影响预算审查监督的实效，最终影响国家权力机关对预算审查监督工作的实效。所以要明确规定地方人大对被审计单位存在的违反国家财政收支、财务收支法律法规的行为有权给予监督，充实加强对同级和下级财政预算进行审计的内容，对国家权力机关和国家审计机关的关系作出明确界定，从法律上为充分发挥审计的监督作用提供保障。
4.修改相关部门法律法规。近年来，国家陆续颁布施行了一些新的法律法规，努力保障重点支出向“三农”和社会管理倾斜，但由于先前颁布的《预算法》没有这些规定，因此，在修订完善《预算法》与相关部门有关法律法规有机衔接的同时，也要从立法的全局性、科学性、协调性和可操作性为出发点，按照经济规律制定出合符实际的约束标准，修改部门法律法规，删除其对预算安排和执行作出的硬性规定，避免单行法与《预算法》在执行过程中发生“碰撞”现象，提高地方人大预算审查监督的可操作性。
预算审查监督要实现规范化，就要通过完善制度，加强监督，这是做好预算审查监督工作的有力保证。为了实现预算审查监督由程序性向实质性转变，就必须以建立完善的预算审查监督制度为突破口，提高预算的透明度和公开性，增强预算审查监督的规范性，保障审查监督工作的顺利进行。
1.建立和完善财政预算初审制度。对预算进行充分的初审可以在一定程度弥补人代会时间短而带来审议不充分的问题。参照深圳市人大的做法，地方人大应当要求政府部门严格按照《预算法》关于“政府财政部门应当在本级人民代表大会举行的一个月前，将本级预算草案的主要内容提交本级人民代表大会常务委员会进行初步审查”的规定报送预算草案，组织一些具有专业特长的人大代表提前做好深入细致的调查研究工作，广泛征求意见，查阅有关资料，在充分做好准备工作的基础上，举行常委会会议，听取政府对编制草案的说明和调查组的调查报告，负责地进行初审，理顺预算草案各项指标的内在关系，审查预算编制的可行性和存在的问题，对预算草案主要内容作全面的评估，使人大代表通过初审工作报告了解财政预算的主要内容和实质性的问题，为代表审查批准预算提供重要的参考意见，避免人代会审查批准预算流于形式。
在我国当前大力推进公共预算改革的新形势下，要加强对预算的审查监督，还必须在初审阶段促使政府增强预算的透明度和公众的参与度[9]。例如美国的预算过程就是将全部预算内容公之于众，再加上议会和社会的参与，形成美国式的透明和参与预算。美国的预算过程是由政府进行编制，然后交给议会进行讨论和听证，在充分的讨论和听证之后，再由议会进行表决通过，把通过后的预算授权给政府执行，并在执行的过程中加以监督。由于预算是一个专业的工作，普通老百姓难以参与，因此美国社会出现了一些非政府的研究预算的智库机构，由它们代表社会对预算进行专业评估，并提出各种各样的意见，然后或者通过媒体，或者通过议会，对政府的预算施加影响，使得预算的内容产生一些变化，更加符合社会的公共需要。但作为一个刚刚开始进行公共预算改革的国家来说，参考有典型意义的巴西参与模式的公共预算，也可以是中国基层和地方政府进行公共预算改革的一个较好的途径。巴西的参与式预算就是由地方政府委托公民组成一个特别的小组（委员会），由他们对政府的某些预算内容尤其是对公众有直接影响的预算内容进行讨论和评估，然后形成意见作为政府委托的这部分预算内容的定案，交由政府执行，并在执行的过程中由社会公众直接进行监督。巴西将部分预算（尤其是涉及到公共项目投资内容的，大约占到预算的20—30%的分量）交给公众讨论，并由公众决定，是一个进行公共预算改革的好办法，对发展中国家很有影响力[10]。我国地方各级人大在对预算草案进行初审时，可以参考其做法，将政府提交的预算草案交给公众讨论，集中意见后形成修改意见，于人代会期间提交全体代表参考，这样可以促进公共预算的民主化进程。
2.建立和完善工作报告制度。除法定的审议形式外，地方人大还要主动加强与政府和其他预算部门和单位的沟通，及时掌握预算执行情况，并建立预算执行工作报告制度，使预算监督工作规范化、程序化。政府、财政部门和预算部门要定期向人大预算管理部门报送日常简报和简表，收支项目情况应尽可能地细化并做必要的说明；政府应在第三季度初向人大作上半年本级预算执行情况的报告，并在年度终结后向人大做全年预算执行情况的报告，以便于人大及时掌握预算资金的具体运行情况，了解预算资金的收支和执行情况，预算分配资金的到位率，使人大的监督工作经常化，从过去偏重形式上履行法定程序向注重多层次、全方位的实质性监督转变。在监督内容上，不仅要对预算收支的总体情况、预算内资金管理、本级财政拨款和经常性支出实施监督，对超收安排、预算周转金、返还和补助、重大建设项目的预算执行情况和新出台政策对预算执行的影响等，也要及时向人大报告，必要时还需提请人大审议批准。与部门预算的实施相对应，预算执行信息还应包含部门执行预算的具体情况。此外，还要建立季度经济形势分析制度，以便地方人大开展经常性的监督，并就存在的问题提出改进意见和建议。
3.建立和完善人大与政府之间有效的预算信息共享制度
在西方预算监督体制较完善的国家，信息技术是议会开展财政预算监督的最有效手段之一。如美国具有全国统一的财政监督信息共享系统，监督手段较为先进。美国纳税人历年的纳税资料，都按税务登记号分类存入计算机系统。国内收入局负责税收检查的官员可以利用它有重点地进行审计检查。这种高度的信息化，既方便了纳税人申报纳税，也方便财税部门的监督与管理，同时也为财政支出的监督提供了方便。在我国，目前广东省和深圳市已分别实现了人大与财政部门信息联网，人大可以实时取得预算执行的第一手资料。虽然他们在这方面也是刚刚起步，还处于探索和实践阶段，比起美国等信息化高度发达的先进国家很多细节的问题也需要不断完善，但已经走出了第一步。这对于提高财政支出的透明度和和资金的使用效益，推动“阳光财政”的建设具有重要意义。
参照外国和广东省、深圳市人大的做法，地方人大以后要督促政府加大和加快财政信息系统建设，建立和完善人大政府之间有效的预算信息共享制度。这不仅是依法行政、转变政府职能的需要，也是提高工作效率，克服随意性，实行依法理财，提高监督时效和实效的重要手段。要修改和调整国库集中支付系统、政府各部门国库集中支付系统及各代理银行国库集中支付系统，争取尽实现财政部门以至政府各部门与人大的信息联网，建立预决算电子信息交换系统，通过信息技术解决监督力量不足和资料报送滞后以及人大与预算部门信息不对称的问题，提高预算的透明度和公开性，增强人大预算审查监督的针对性和规范性[11]。
4.建立和完善预算外资金的管理制度。
预算外资金是为了加强社会行政管理，支持基层政权建设，促进公益事业的发展而设的。但在预算外资金迅速增加的同时，也造成了一系列的经济和社会问题。不仅挤占了正常的财政积累，加剧了财政困难，削弱了政府宏观调控能力，而且一些乱收费加重了企业和群众的负担，影响了政府机关的廉政建设。94年颁布的《预算法》规定，各级人大要加强对预算外资金的监督。国务院1996年做出《关于加强预算外资金管理的决定》，明确指出，加强预算外资金管理是制止“三乱”行为，防止腐败现象，治理经济环境，整顿经济秩序，改善财政状况的重大决策。预算外资金管理工作从“收入进专户”到“收支两条线”；从“收支两条线”到“取消收入过渡户”，实行“收缴分离”；从“建立预算外资金收支计划”到普遍编制“综合财政预算”，预算外资金管理正在逐步走上规范化、法制化轨道。
但是，由于预算外资金没有纳入财政预算，不报送人大，实际上不在人大监督范围之内。尽管近年来我国在预算外资金管理上取得了一定的成效，但存在的问题仍在是不容忽视的，每年审计都能从预算外资金管理使用上查出不少问题。因此，预算外资金管理的总趋势是纳入财政预算，目前在暂时不能纳入预算的条件下，在实行预算管理，专户储存，收支两条线的基础上，应将财政部门编制的预算外资金收支计划和决算报人大常委会备案。
实行预算外资金管理必须大力推进部门预算，从源头上严格控制单位支出。对单位的预算内外资金实行统管。对条件未成熟、暂未实行部门预算管理的事业单位，仍坚持编制综合预算。对部门预算外资金的拨付，专项经费按项目进度拨款，并跟踪监督。严格规范预算外资金划拨行为，预算外资金有上解下拨任务的，上解下拨资金全部通过财政专户进行资金划转和结算。对列入政府采购预算的采购项目，严格按照政府采购工作程序，实行政府采购。对预算外资金结余，不再拨给执收单位，存放在财政专户。还有就是将预算外资金逐步纳入预算管理，增强政府调控能力。在做好税费改革的同时，将暂不具备“费改税”条件的，体现政府职能的行政事业性收费和政府性基金逐步纳入预算管理，不断扩大财政预算管理的范围。
地方人大自身的审查监督力量难以适应工作开展的需要，也是制约预算审查监督作用有效发挥的一大“瓶颈”问题。要严格预算审查监督，就必须加强地方人大的审查监督力量，以增强预算审查监督的力度和刚性。
1.优化人员结构，健全辅助机构，实行真正的“内行监督”。
优化人大机关人员结构。从人大内部来讲，应当优化人员结构，健全辅助机构，实行真正的“内行监督”。预算的审查监督是一项政策性、法律性、技术性都非常强的工作，但目前人大特别是地方人大缺乏具有财经业务能力的代表，也缺少这方面的专门机构和专业人员，人大工作班子的力量还无法为人大认真行使预算审查监督权提供有效的、高质量的服务。再加上人代会上代表审查预算草案的时间很短,很难完成对预算草案比较深入的实质审查，故人大代表每年开会审批预算实际上就是“认认真真走过场”[12]。即使是深圳市人大，虽然代表和委员素质较高，政府提交的预算草案及说明资料很详细，但也存在审议不深不透的问题。为此，必须优化人大的人员结构，选配具有财经专业知识的人员进入人大，从事或协助从事预算审查监督工作，实行真正的“内行监督”。具体讲，一要加强对人大代表尤其是人大机关有关工作人员的培训。二要通过公开招考，选拔一批具有专业知识的大学毕业生或具有实践经验的社会人员进入人大，或者从政府经济部门选调部分从事财经工作、实践经验丰富的专业人员到人大财经或预算监督审查部门工作，逐步地引进“专才”或“内行”，让其充分发挥咨询、辅助等作用。三要借助外力。如可借鉴深圳市人大的做法，成立预算监督咨询室等类似部门，在人大机关现有专业人员数量偏少或不能胜任的情况下，可由常委会或财经委从审计部门、财经院校、会计师事务所等单位聘请专家或经验丰富的实际工作者，充实预算监督咨询室，由其为代表提供与预算审议或监督有关的、甚至是提出预算修正案的服务，接受代表的咨询，进而借助他们的专业知识加强预算审查监督。当然还可以利用其他方式，利用社会专业人员的优势，发挥他们的专长，协助人大加强监督，提高监督实效。
2.实现人大财经监督和政府审计监督的有效对接，完善预算审查监督体系。
人大财经监督具有至上性、不可抗性、单向性和不可逆性的特点，但目前就总体而言，还存在监督不力的问题。除监督机构力量不足外，缺乏审计监督手段也是一个重要原因。就审计监督而言，我国现行的审计监督体制，基本属于行政型的监督模式。一些行政干预，使得审计监督往往难以真正体现独立性、客观性和公正性，监督的力度也受到一定的影响。目前，人大财经监督迫切需要审计监督手段的配合，政府审计监督也离不开人大财经监督的支持，这两方面因素的相互促进和相互作用，构成了这两种监督模式由碰撞、冲突到逐步对接的必然趋向[13]。
从深圳市人大开展绩效审计监督的工作实践来看，地方人大要加强对预算的审查监督，必须依托审计部门的帮助和支持，延伸人大财经监督，提高监督质量和效果。一是要充分利用审计监督手段。对一些专业性很强的问题，可委托审计部门依法进行审计。比如，财政预决算专业性非常强，一般人难以看懂，也难以从复杂的报表数字中发现问题。人大可以从审计部门对上一年财政预算执行及其他财政收支情况进行审计的过程中，及时发现违反财经法纪、浪费国家资财、挪用财政专项资金、侵占国有资产等问题，进而督促查处，使人大财经监督既能有的放矢，又能提高实效。二是要组织重点审计和调查。对一些涉及财政监督方面的重要审计意见，人大代表建议、批评和意见，群众关心的热点、难点问题，可与审计机关联合组织调查，或委托审计部门组织对重点项目、重点资金和重点区域的依法审计。对发现和掌握的违规违纪案件，要及时转送和督促政府有关部门依照相关程序严肃查处。对典型案件，还可通过新闻媒体曝光，形成舆论压力，推动反腐败斗争深入开展。三是要积极开展审计执法检查。人大可结合预算执行情况的实际，开展审计执法检查，尤其要督促政府及审计部门加大对违纪违规问题的查处力度，维护市场经济秩序，维护国家法律的尊严。
3.创新预算监督方法，增强预算监督的实效性。
要试行评审，提高财政资金使用实效。针对专项经费支出占财政支出资金不断提高的实际，以及客观存在着重立项、轻效益，重编制、轻执行，重分配、轻管理等现象，地方人大可以通过组织召开专题评审会的形式审查专项经济列支的必要性和可行性，审核所列支出金额的准确性和合理性，对专项经费预算执行进行监督，逐步提高专项经费预算的决策水平，提升政府性投资项目的效益观念，强化对财政预算的监督刚性。
要实行部门预算抽查，巩固预算审批制度改革成果。细化部门预算并实行部分部门预算上报人大审查，是预算审查制度改革的重要成果，是加强预算审查和监督的有效措施[14]。但目前多数地方人大对财政部门报请抽查的部门预算，不组织力量进行审查，只印发会议了事，抽查部门预算成了形式。究其原因，一是人大重视不够，二是专业人员少，难以承担过多的部门预算审查任务。对此，首先，要认识到抽查部门预算是加强财经监督的重要措施，是运用财政预算审查制度改革的成功经验，应该积极主动地开展部门预算抽查工作。其次，要严格人大财经工作的岗位职责，克服困难，采取多种措施，尽力对上报的部门预算进行审查，巩固预算审查制度改革成果。第三，鉴于财政部门上报的部门预算往往在人代会将开始才上报，没有足够时间审查更多部门预算。但为了发现问题，切实起到监督作用，人大财经部门可以在会后继续开展抽查部门预算工作，小问题协商解决，重大问题依法责令改进。以此不断推进预算审查监督工作的深入进行。
要就预算执行中的重要事项开展专题调研，规范预算的变更调整。如香港《公共财政条例》对预算调整有严格限定，立法会核准的开支预算一般不得修改，如需修改须由财政司提出建议，由立法会财务委员会核准。但在特定条件下，财务委员会可将核准修改的权力转授财政司。目前经财务委员会核准转授财政司追加拨款权力限额为1000万元，这个限额适用于就每一项目所批准的追加款累积的总值。但财政司如果行使此项权力，必须在每一季度终结时，就修改事项向财务委员会报告[15]。参照香港立法会的做法，地方人大在监督预算执行的过程中，对减收、增支幅度较大的事项，应要求政府财政部门首先向人大财经委作出汇报，人大财经委认为有必要时，可通知政府财政部门向人大常委会主任会议汇报，经常委会主任会议研究决定，认为必要时，可授权人大财经委开展对预算执行情况的专题调查，为人大常委会会议审议批准财政预算调整方案提供依据。
要改进审批表决方式，提高预算审查监督的实效性。对预算审查批准的表决要坚持“一揽子表决”和“重点表决”相结合方式，做到既有整体财政预算的表决，又有对财政预算单项的表决。人大在审查批准预算草案，对某一项收支安排如有不同意见，大会应在对整个预算草案进行表决之前，先对该项收支安排进行优先表决，在确定是否否决这一支出后，再对整个预算草案进行表决。通过这种审批表决方式，既审查批准了市政府提交的预算报告和预算的整体方案，又通过对重点建设项目和重要支出投资的重点审查，否定了少数决定不当的具体安排，充分体现了决策的科学化、民主化，提高了财政资金的使用效益，减少或避免了一些决策失误，改变了人大对预算审批表决“走过场”、“搞形式”的做法，可以使人大的预算审查监督更具实质性。
结语：党的十六届三中全会提出，加快财政预算体制改革，加强各级人大对本级预算的审查监督。人大预算审查监督的实质，是强化对政府的预算约束，依法规范政府的预算行政行为。任何一项行政职能的行使，都必须有相应的财力保障，当预算编制科学、执行合理、监督有效，政府的“计划外”行政行为就成为“无米之炊”。从这层意义上讲，人大预算审查监督“到位”之日，就是实现政府依法行政之时。
[1]严文奎、方荷生主编：《地方公共财政支出管理》[M]，中国社会科学出版社，2004年第1版。
[2]财政部国库司编：《政府收支分类改革预算执行培训讲解》[M]，中国财政经济出版社，2006年3月第1版。
[3 ]尼古拉斯.享利著，项龙译：《公共行政学》[M]，华夏出版社，2002年第1版。
[4] 曹沛霖、陈明明、唐亚林主编：《比较政治制度》[M]，高度教育出版社，2005年第1版。
[5]全国人大常委会预算工作委员会办公室编:《预算审查监督》[M],中国民主法制出版社, 2000年第1版。
[6]何红：《地方人大常委会预算执行监督机制研究》[D]，广州：暨南大学，2005年
[7]郭东芳：《我国预算审查监督法律制度分析及完善》[D]，长沙：湖南师范大学，2004年
[8]李诚、张永志：《人大预算监督的四类十八个问题研究提纲》[J]，中国人大，1999年第1期。
[9]刘善冬：《试论人大财经监督与政府审计监督两种模式的对接和应用》[J]，人大研究，2003年第10期。
[10]李凡：《中国公共预算改革的突破—对浙江温岭新河镇公共预算改革的观察》[J]，人大研究，2005年第12期。
[11]张献勇：《预算年度调整：强化全国人大预算审批权的一个可行思路》[J]，人大研究，2005第10期。
[12]赵立韦、邵建斌：《从“广东现象”看如何加强预算监督》[J]，人大研究，2004年第6 期。
[13]杨磊：《美国预算体制及启示》[J]，人大研究，2004年第3期。
[14]王刚：《“预算议会”的广东实践》[J]，中国新闻周刊，2004年第35期。
[15]明连成：《进一步创新预算审查方法》[J]，人大研究，2005年第6期。
[1]我国的预算编制采用历年制，而各级地方人民代表大会在每年的3月前后召开，这两者之间的间隔使得我国的财政在这一时期处在无预算的状态下运行，而且政府预算在经过人民代表大会通过后，实际批复下达各预算单位往往又在半年以后。由此可见，在每个预算年度里，我国的财政运行都有相当一段时间是处在无预算的状态下。
[2]严文奎、方荷生主编：《地方公共财政支出管理》，中国社会科学出版社，2004年第1版，第280页。
[3]代丹、丁杰：《完善人大预算审查监督制度的途径》，人大研究，2005年第4期。
[4]严文奎、方荷生主编：《地方公共财政支出管理》，中国社会科学出版社，2004年第1版，第281页。
[5]李凡：《中国公共预算改革的突破—对浙江温岭新河镇公共预算改革的观察》，人大研究，2005年第12期。
[6]根据我国立法法的规定，地方人大立法权仅限于省人大和较大的市（指省人民政府所在地和经济特区所在地），较大的市制定的地方性法规必须报省人大常委会批准后才能施行。
[8]张献勇：《预算年度调整：强化全国人大预算审批权的一个可行思路》，人大研究，2005第10期。
[9]李凡：《中国公共预算改革的突破—对浙江温岭新河镇公共预算改革的观察》，人大研究，2005年第12期。
[10]李凡：《中国公共预算改革的突破—对浙江温岭新河镇公共预算改革的观察》，人大研究，2005年第12期。
[11] 财政部国库司编：《政府收支分类改革预算执行培训讲解》，中国财政经济出版社，2006年3月第1版，第33页。
[12]赵立韦、邵建斌：《从“广东现象”看如何加强预算监督》，人大研究，2004年第6 期
[13]刘善冬：《试论人大财经监督与政府审计监督两种模式的对接和应用》，人大研究，2003年第10期。
[14]明连成：《进一步创新预算审查方法》，人大研究，2005年第6期。
[15]全国人大常委会预算工作委员会办公室编:《预算审查监督》,中国民主法制出版社, 2000年第1版。
作者单位：深圳市龙岗区人大常委会。